退休軍公教人員發給年終慰問金的由來與法源
104.1.20 葉長明

中華民國公教軍警暨退休人員聯合總會發起人之一，林水吉國策顧問徵詢筆者於總會成立時發刊會訊中，闡述退休軍公教人員發給年終慰問金的由來與法源，俾供社會各界人士能夠瞭解其來龍去脈與事實真相，避免遭受國內藍綠政黨惡鬥、民粹泛濫之毒害，造成社會階級矛盾、殘害忠良之禍患。筆者自民國76年調任銓敘部以來，即用心專注於公教退撫保險業務，對於公教退撫新制的推動及公教保險的轉型不遺餘力，深知任何一種制度，絕不可能只有利而無弊，亦絕不能歷久而不變，但遇到困境面臨必須調整或改革時，就是一個必須審慎權衡處理利益重組的過程。根據1991年諾貝爾經濟學獎得主寇斯所提的社會制度交易成本理論，指出社會制度的任何變革，都必須衡量新舊兩種社會制度的營運成本及制度轉換時所需付出的代價，以期符合經濟效率原則。此項理論己成為各國政府推動社會制度改革的標竿與核心理念。

退休人員年終慰問金(以下簡稱年慰金)的本質應屬於聯動性質的退休金，其發給的由來與法源需要進一步明確的釐清，以正社會視聽。對於恢復發給年慰金各種訴求，在去年九合一選舉前己有軍公教廢票聯盟、軍公教聯盟黨、中華民國各級公教退休人員總會、各縣市公教退休人員協會等團體陸續響應。立法委員孫大千也提出立法委員連署書要求行政院於下年度編列預算加予補發。行政院預見此訴求之存在，早在去年8月編列預算即主動調整發給門檻，但對於發給門檻訂定之荒謬與計算方法之偏頗以及發給法源之無知等問題均未深入檢討，馬政府剛愎自用、討好綠營、繼續扮演執政失德失信、顢頇無能的角色，忽視實施逾半個世紀，每年多達120餘億元法定給付支出之事實，不但未以不忍人之心，行不忍人之政，而且還仿傚部分綠營立委視退休軍公教人員如寇讎，將法定退休金所得汙名化，誇大誣為造成國家財政破產之元凶，導致此次九合一選舉國民黨自大陸撤退以來台空前慘敗之主因，也變成藍營縣市長候選人背負沉重包袱忍受殘酷敗選之苦果。

筆者曾經多次撰文呼籲全體現職及退休軍公教同袍們，不要被任何年慰金訴求的政治語言而受騙，年慰金被砍掉的金額平均每月不過幾千元，而關中版的年金改革法案，平均每月要砍掉幾萬元，孰輕孰重不言而喻。(年金改革法案隱藏十大缺點與禍患，容後再逐項評論) 公職退休人員協會第三屆第一次會員大會(103.9.29) 決議建請考試院撤回關中版的年金改革法案，依循「漸進、務實、透明、理性、全面、平行」等原則，經過充分溝通、完善規劃與整合，重新提出新版的年金改革法案，這才是真正落實年金改革政策的正確方向，也是負責任的執政團隊應有的態度與做法。無奈主管官署仍抱持擺爛拖延的消極心態，等待本屆立法委員任期屆滿法案自動歸零，而不願意執行關前院長於102年11月間簽呈馬總統之報告，請求改採長期漸進務實、規劃分階段改革方案，主動向立法院函請撤回關中版的年金改革法案，重新提出新版的年金改革法案，甘願忍受綠營與媒體的泠嘲熱諷，而視若無睹置之不理，唯我獨尊自我感覺良好。

年慰金發給之由來與法源乃自54.6.21由考試院發布原公務人員退休法施行細則第18條第2項規定：「領月退休金者，遇有臨時加發薪金時，月退休金亦得按比率發給。」此係參照各國年金制度先例，預防雇主為迴避退休金給付責任，諸如選擇優先對在職人員臨時加薪而不願意調整正常月俸，或像日本公私部門經常每年有兩次以上加發獎金，因此將現職待遇計算標準改採年薪以取代月薪，作為與退休金計算退休所得替代率分母之基準。查退休金給與方式約分一次給付(lump-sum)與定期分次給付(pension)兩種，基於考量退休生活之經濟安全保障功能，爰訂定定期分次給付方式，我國稱為月退休金，英文稱為(pension)，日本稱為年金，我國國民年金保險法亦採行年金名詞。軍公教人員現職待遇結構行政院於59.7.1起調整，本俸之外增加各項加給，而且各項加給嗣後逐年提高比重，導致領月退休金者所得相對減少，考試院乃送請立法院修法，於原公務人員退休法第6、8兩條第2項規定，退休金發給分一次給付與月退休金兩種，月退休金按月照在職之同職等人員月俸額比例發給。月俸額包括實領本俸及其他現金給與。其他現金給與之退休金應發給數額，由考試院會同行政院定之。惟自68.1.24修正施行迄今，政府並未切實執行，以致衍生辦理優惠存款措施與其他現金給與之補償金不足等問題，本文暫且不論。嗣後行政院除正常的年度調薪之外，遇有年節會考量政府財政收支、物價變動與民間薪資水準等因素，機動彈性地宣布加發現職人員年節工作獎金，並依給付行政的措施性行政命令方式為之，例如年度調薪根據俸給法令發布「全國軍公教員工待遇支給要點」，但其給與標準仍須遵照公務人員俸給法及其施行細則等為法源基準。至於現職人員年終工作獎金及退休人員年慰金雖然以發布「軍公教人員年終工作獎金及慰問金發給注意事項」行之。對於領月退休金人員應依原退休法施行細則第18條笫2項規定比例發給，乃年慰金的真正法源，祗要現職人員遇有臨時加發薪金或獎金時，政府即須聯動履行按照年金給付比例加發退休金之義務，此乃世界各國實施退休金確定給付制(Defined benefit plan) 之通則，並非根據措施性行政命令而取得此項退休給與權利，行政院一時疏忽否認年慰金乃係月退休金的一部分，以致於兩年多前倉促草率刪掉年慰金，踐踏「人無信不立、法無信不行」的依法行政道理。

退撫新制自84.7.1施行後，制度設計改採共同提撥退撫基金作為財源，取代舊制的財政負擔之恩給制。月退休金改按在職同等級人員之本俸2倍為基數內涵，已解決舊制臨時加發薪金比發給的年慰金及訂定其他現金給與應發給數額等問題，新法制定過程及法條內容並未剝奪舊法明定的各項法定給付權利，亦即政府信守法律保護原則，承擔舊制年資所有的退撫給付債務，惟所有舊制年資今後仍須繼續適用原退休法及其施行細則長達30-40年。考試院前於84.6.29發布新法施行細則第26條第2項係誤列舊法細則第18條規定的條文，其餘許多舊法細則均無重複誤列。99.11.10改正將誤植於新法施行細則第26條第2項予以刪除，此舉仍屬改正舊法細則的誤植，主管機關竟誤以為可以藉機限縮舊制退休金給付責任，將現職待遇標準由年薪改為月薪當作計算退休所得替代率計算公式之分母，進而達成高估退休所得替代率以引導民粹撻伐之目的，並作為取銷年慰金之藉口與理由。根據法律不溯及既往原則，新法及其施行細則均無法改變舊法確定的權益。行政院前院長陳沖未察明法理竟對外宣稱，年慰金之發給並無法源依據，居然抱著「趙孟之所貴，趙孟能賤之」的施恩者心態，不僅凸顯執事者對於新制架構的顢頇無知，而且公然違反法治國依法行政及信賴保護原則。這麼簡單的行政法理原則，筆者也曾經不斷提出，竟然無法喚起有識之士的共鳴，並曾向總統府、行政考試兩院及執政黨中央多次陳訴，均未獲得善意真實的回應。年慰金發給問題，就連柯文哲父親都認為不可污辱軍公教的尊嚴。柯文哲認為年終慰問金要基於信賴保護原則，當初給錢不是公務員自己要的，是國家規定的，前年取銷時講些傷人感情的話；現在選舉到了又要恢復，「取消也是政府，恢復也是政府，實在太奇怪了」。如此這般言論更能貼近基層民眾的感受與心聲。相較於連勝文所說的「全力支持維護退休軍公教人員的尊嚴與權益」等空話，以及馬總統在輔選時所宣示的「等財政狀況改善時就會重新檢討年慰金發給問題，我說話算話。」惟查去年政府稅收創新紀錄近兩兆元，較上年度增加6.7%，這豈不是坐實競選諾言不必兌現的鐵證，況且年慰金發給依據並非視財政情況可以彈性訂定的，政府決策錯誤，玩法背信，抽樑換柱拋棄退休給付義務，民心盡失，是讓柯文哲得以能在競選過程中一路領先而狂勝25萬票之原因所在。九合一選舉慘敗之後江揆下臺，馬辭黨主席，執政團隊迄今依舊冥頑無知，不恤民情，行政考試兩院各自為政，自我感覺良好。104.1.15工商時報社論指出，臺灣目前尚有六座大山必須跨越，國民黨新任朱主席亦面臨七大任務的嚴厲考驗，展望未來2016年的總統與立法委員的選舉，實在找不出可以審慎樂觀的理由，尤其是考試院若不願意主動撤回關中版的年金改革法案，重新提出新版的年金改革法案，勢必無法挽回已經流失的軍公教家庭之選票。
(筆者為公職退休人員協會監事長)